Antrag zur Kreistagssitzung am 08.10.2004

Geplante Änderung HGO: Wirtschaftliche Tätigkeit der Kommunen

Der Kreisausschuss wird beauftragt, sofern er bei der Anhörung im Hessischen Landtag am 13. Oktober zum "Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Änderung der Hessischen Gemeindeordnung und anderer Gesetze" (Drucksache 16/2463) gehört wird, den Entwurf in der vorliegenden Fassung zurückzuweisen.
Sollte der Kreisausschuss nicht gehört werden, wird er damit beauftragt, sich mit aller Macht zusammen mit dem Hessischen Landkreistag, dem Hessischen Städtetag und dem Hessischen Städte- und Gemeindebund dafür einzusetzen, dass die geplanten Neuregelungen der wirtschaftlichen Tätigkeiten der Kommunen §§ 121 HGO ff nicht in Kraft treten.

Begründung:

Der Kreistag befasste sich in seiner Sitzung am 14. Mai 2004 schon einmal mit diesem Thema.. Die Koalition beschloss in einem wachsweichen Antrag unter anderem: "Ziel (der Gesetzesänderungen) soll es sein, eine gesetzliche Regelung zu finden, die einen Konsens zwischen Politik, Wirtschaft und kommunalen Interessen beschreibt". In der Zwischenzeit haben sich durch eine erste, schriftliche Anhörungsrunde neue Tatbestände ergeben. Die Ergebnisse sind weit von einem Konsens entfernt. So fährt der Hessische Städtetag in seiner Stellungnahme vom 1. Juni 2004 schweres Geschütz auf: "Die in diesem Abschnitt (§§ 121 ff HGO) vorgesehenen Änderungen der HGO würden bei konsequenter Umsetzung nicht nur zu einer Erschwerung sondern letztlich zum Ende jeglicher wirtschaftlichen Tätigkeit der Kommunen führen". Und einige Zeilen weiter heißt es: " sind die vorgesehenen Regelungen verfassungswidrig, da sie gegen den Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung verstoßen".

Unbeeindruckt von solchen Stellungnahmen wurde, von der Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt, vor der Sommerpause der "Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Änderung der Hessischen Gemeindeordnung und anderer Gesetze" (Drucksache 16/2463) in den Landtag eingebracht. Die Bestimmungen dieses Gesetzentwurfs sollen bereits im Januar beziehungsweise im April 2005 in Kraft treten. Im Eilverfahren und ohne öffentliche Debatte sollen gravierende Änderungen beschlossen werden. In dem Gesetzentwurf der Landesregierung sind zahlreiche Änderungen vorgesehen, die auf einen gesetzlich verordneten Ausverkauf der kommunalen Betriebe der öffentlichen Daseinsvorsorge hinauslaufen. Nach den Plänen der Landesregierung sollen alle gewinnbringenden Bereiche der kommunalen Wirtschaft an private Betreiber verkauft werden. Nur die defizitären Betriebe würden bei den Kommunen bleiben. Außerdem beabsichtigt die Landesregierung die vollständige Eliminierung des sozialen Kriteriums der Gemeinnützigkeit als Zweckbestimmung der kommunalen Wirtschaftstätigkeit zur öffentlichen Daseinsvorsorge. Die Begründung der Landesregierung für die erhebliche Einschränkung der kommunalen Wirtschaftstätigkeit spricht für sich.

"Mit dem Gesetzentwurf soll im öffentlichen Interesse und im Interesse der Privatwirtschaft eine durch den öffentlichen Auftrag nicht gerechtfertigte wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden verhindert werden. Dem Vorbild anderer Bundesländer folgend darf die Gemeinde sich künftig wirtschaftlich nur betätigen, wenn die geforderte Leistung nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch einen privaten Dritten erbracht werden kann. […].

Anders als im bisherigen Recht wird nicht mehr auf die Errichtung, Übernahme oder wesentliche Erweiterung eines wirtschaftlichen Unternehmens abgestellt, sondern in einem umfassenden Sinn auf die wirtschaftliche Betätigung. Damit ist künftig grundsätzlich jede kommunalwirtschaftliche Betätigung qualitativ an den Zulassungsvoraussetzungen des § 121 Abs. 1 HGO n. F. zu messen. Hier lagen in der Vergangenheit die meisten Problemfälle im Interessenwiderstreit zwischen der Kommunalwirtschaft und den privaten Anbietern."

In ihrer Neufassung des § 121 Abs. 1 HGO will die Landesregierung erstmals festschreiben, dass die Privatwirtschaft im Hinblick auf die wirtschaftliche Betätigung mit dem Ziel der Erfüllung eines öffentlichen Zwecks bevorzugt werden muss. Besonders brisant ist, dass die Kommune nicht nur dann auf eine wirtschaftliche Betätigung verzichten muss, wenn ein privater Anbieter die Leistung bereits in angemessener Weise anbietet, sondern auch, wenn eine Leistung rein theoretisch privatwirtschaftlich erbracht werden kann. Das Verbot der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinde gilt also auch, wenn es überhaupt kein Unternehmen gibt, das diese Leistung tatsächlich anbietet. Im Klartext bedeutet das, dass Kommunen künftig nur noch defizitäre Leistungen anbieten dürfen, weil das die einzigen Leistungen sind, die private Unternehmen in der Marktwirtschaft nicht anbieten wollen.
Indem die Landesregierung die Einschränkungen nicht mehr wie im bisher geltenden Recht auf die Gründung von wirtschaftlichen Unternehmen bezieht, sondern auch auf die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde selbst, also auch auf wirtschaftliche Leistungen ihrer Ämter und Bediensteten, ist den Kommunen künftig die Erbringung vieler Leistungen grundsätzlich untersagt, sobald sie auch von Privatunternehmen erbracht werden können.
In § 121 Abs. 2 HGO will die Landesregierung den Bereich der kommunalen Unternehmen, die nicht als Wirtschaftstätigkeit gelten und daher besonderen Schutz genießen, erheblich einschränken, so dass künftig beispielsweise die Wasserversorgung und der Öffentliche Personennahverkehr dem unkontrollierten Wettbewerb ausgeliefert werden.

Die Verpflichtung zur Verwaltung kommunaler Unternehmen nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten ist nach dem Willen der Landesregierung künftig nicht mehr durch die Garantie ihres gemeinnützigen Zwecks eingeschränkt, sondern nur noch durch die Gewährleistung ihres öffentlichen Zwecks. Somit wird das soziale Kriterium der Gemeinnützigkeit künftig beispielsweise bei der Preisgestaltung von Fahrkarten, beim Einritt für Theater und Schwimmbäder oder der Gebühren für Volkshochschulkurse keine Rolle mehr spielen.

In § 121 Abs. 4 HGO will die Landesregierung die Kommunen verpflichten, auch "verbundene Tätigkeiten, die üblicherweise im Wettbewerb zusammen mit der Haupttätigkeit erbracht werden" an "private Dritte" zu übertragen. Das bedeutet, dass gewinnbringende Teilbereiche privatisiert werden sollen, während die defizitäre Haupttätigkeit bei den Kommunen verbleiben soll.

In § 121 Abs. 6 HGO sieht die Landesregierung vor, dass vor "der Entscheidung über die Einrichtung, Übernahme oder wesentliche Erweiterung von wirtschaftlichen Unternehmen sowie über eine unmittelbare oder mittelbare Beteiligung […] die Gemeindevertretung auf der Grundlage einer Markterkundung umfassend über die Chancen und Risiken der beabsichtigten unternehmerischen Betätigung sowie über deren zu erwartende Auswirkungen auf das Handwerk und die mittelständische Wirtschaft zu unterrichten" ist. "Vor der Befassung in der Gemeindevertretung ist den örtlichen Handwerkskammern, Industrie- und Handelskammern sowie Verbänden Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, soweit ihr Geschäftsbereich betroffen ist. Die Stellungnahmen sind der Gemeindevertretung zur Kenntnis zu geben."

Prinzipiell sind Marktanalysen sinnvoll, damit die gewählten Mitglieder der kommunalen Körperschaften als Entscheidungsträger darüber informiert sind, welche Risiken mit einem wirtschaftlichen Engagement verbunden sind. Allerdings zielt die Landesregierung hier weniger auf die Transparenz gegenüber den KommunalpolitikerInnen, sondern darauf, die Privatwirtschaft frühzeitig über geplante kommunale Betriebsgründungen zu informieren und gesetzlich festzuschreiben, dass sie ihre Interessen in jedem Fall einbringen kann. Die vorgesehenen Markterhebungen machen nur Sinn, wenn sie neben den Risiken des zu gründenden Betriebes vor allem den Bedarf nach sozialen Gesichtspunkten zum Gegenstand haben.

Außerdem zieht die Informationspflicht gegenüber der Privatwirtschaft eine erhebliche Wettbewerbsverzerrung nach sich, und zwar zu Ungunsten der zu gründenden kommunalen Unternehmen. Denn diese Regelung läuft darauf hinaus, dass die privaten Konkurrenzunternehmen künftig sehr frühzeitig über die geplante Gründung eines kommunalen Unternehmens informiert werden müssen. Um das Ausmaß dieser Regelung zu verstehen, muss man sich nur vorstellen, die Privatwirtschaft wäre per Gesetz gezwungen, vor der Gründung eines neuen Unternehmens sämtliche Konkurrenten zu konsultieren. Hier werden also nicht Wettbewerbsinteressen der Privatwirtschaft geschützt, sondern effiziente kommunale Wirtschaftstätigkeit von vornherein unmöglich gemacht.

In § 121 Abs. 7 HGO verpflichtet die Landesregierung die Gemeinden, "mindestens einmal in jeder Wahlzeit zu prüfen, inwieweit ihre wirtschaftliche Betätigung noch die Voraussetzungen des Abs. 1 erfüllt und inwieweit die Tätigkeiten privaten Dritten übertragen werden können". Mit dieser Bestimmung wird festgeschrieben, dass die Gemeinden permanent weiter privatisieren müssen. Das bedeutet, dass die Neuregelung in Absatz 1 auch für den bereits existierenden Bestand an kommunalen Unternehmen Geltung hat; der dort formulierte Bestandschutz wird somit aufgehoben.

Ferner wird deutlich, wie weit sich die Landesregierung vom Prinzip der Gemeinnützigkeit entfernt hat: Da die kommunale Daseinsvorsorge in erster Linie dem Gemeinwohl dient, hätte sie die Gemeinden anstatt zu einer regelmäßigen Überprüfung des Privatisierungspotentials zur regelmäßigen Überprüfung verpflichten müssen, ob ihre Unternehmen noch in der Lage sind, die öffentliche Daseinsvorsorge zu gewährleisten. Darüber hinaus stellt die gesetzliche Verpflichtung regelmäßig zu überprüfen, "inwieweit die Tätigkeiten privaten Dritten übertragen werden können", einen eklatanten Verstoß gegen die kommunale Selbstverwaltung dar, wie er in Artikel 28,2 des Grundgesetzes festgeschrieben ist.

Mit der Streichung des § 127a der geltenden Fassung der HGO und seiner Neufassung als § 121 Abs. 8 HGO streicht die Landesregierung die Verpflichtung zur nachhaltigen Erfüllung des öffentlichen Zwecks ersatzlos. Dafür werden auch die verbleibenden kommunalen Unternehmen auf eine gewinnorientierte Betriebsführung ohne Rücksicht auf soziale Gesichtspunkte festgelegt. Tatsächlich scheint es der Landesgierung mit dieser Bestimmung darum zu gehen, die kommunalen Unternehmen schon im voraus auf ihre Privatisierung vorzubereiten.

Außerdem ist die in diesem Absatz formulierte Verpflichtung, in Permanenz gleichzeitig einen Überschuss an die Gemeinde abzuführen, alle Aufwendungen und kalkulatorischen Kosten zu decken, Rücklagen für Investitionen zu bilden und eine marktübliche Verzinsung des Eigenkapitals zu erzielen, betriebswirtschaftlich problematisch. Auch private Unternehmen können diese Kriterien nicht dauerhaft uneingeschränkt gleichzeitig erfüllen. Eine unternehmerische Reaktionen auf Veränderungen des Marktes ist den kommunalen Unternehmen so nicht mehr möglich.

In § 125 HGO sieht die Landesregierung vor, dass die kommunalen Mitglieder in den Geschäftsführungsorganen und Aufsichtsräten den Gemeindevorstand künftig rechtzeitig und umfassend informieren müssen. Dies ist prinzipiell zu begrüßen, reicht allerdings nicht aus: Auch die gewählten Volksvertreter müssen als eigentliche Entscheidungsträger informiert werden. Denn nur durch eine umfassende Kontrolle durch die Kommunalparlamente können Korruption und Vetternwirtschaft verhindert werden, wie die zahlreichen Affären im Bereich der kommunalen Wirtschaft zeigen. Eine Beschränkung der Informationspflicht auf den Magistrat und damit auf die Regierungsfraktionen öffnen dagegen Korruption, Vettern- und Basenwirtschaft Tür und Tor.